今年7月14日，中共中央、国务院发布《关于促进民营经济发展壮大的意见》（以下简称“《中央意见》”），提出强化民营经济发展法治保障，健全对各类所有制经济平等保护的法治环境，为民营经济发展营造良好稳定的预期。为贯彻落实中央文件精神，最高人民法院于9月25日发布《关于优化法治环境 促进民营经济发展壮大的指导意见》（以下简称“《最高法意见》”）；最高人民检察院于10月13日发布《最高人民检察院关于全面履行检察职能推动民营经济发展壮大的意见》（以下简称“《最高检意见》”）。

《最高法意见》共计27条，从总体要求、依法保护民营企业产权和企业家合法权益、维护统一公平诚信的市场竞争环境、运用法治方式促进民营企业发展和治理、持续提升司法审判保障质效、加强组织实施六个方面对审判和执行工作提出具体要求。

《最高检意见》共计23条，立足“四大检察”法律监督基本格局，致力于搭建立案、侦查、审判、执行、合规、申诉全链条的监督体系。针对民营企业和民营企业家涉嫌犯罪的问题，《最高检意见》强调要坚持罪刑法定、主客观相一致和罪责刑相适应原则，谦抑适用刑法。

重点与亮点

《最高法意见》和《最高检意见》（以下统称“两高意见”）都将平等保护原则放到首位，强调对各类所有制企业一视同仁对待、依法平等保护，确保其诉讼地位平等、诉讼权利平等、法律保护平等，不得区别对待或选择性执法。除此以外，两高意见在以下四个方面值得关注：

1.聚焦产权保护

产权保护是民营企业法治保护的首要任务。有恒产者有恒心，只有建立明晰、稳定、可预期的产权保护制度，才能让经营者专心创业、放心投资、安心经营。[1]《最高法意见》第1条郑重提出“加强对民营经济主体的物权、债权、股权、知识产权等合法财产权益的保护”；《最高检意见》第2条也将平等保护各类所有制企业，全面保护各类产权确立为基本原则。

自2017年以来，最高人民法院已累计发布10批95个保护产权和企业家合法权益典型案例，充分彰显了最高人民法院一直以来强化民营企业产权保护的决心和努力。以下选取最新发布的民商事案例略作分析：

① 直面“红帽子企业”的困境：在（2021）豫民再659号案中，河南高院经再审认定，崔宗超在前期投资购买了机械设备，且公路总公司的经营收入和固定资产归崔宗超所有，故公路总公司名为集体企业实为私营企业，改判公路中心向崔宗超支付机械设备损失。[2]改革开放初期，政策不允许以个人名义开办私营企业，当时有一批私营企业挂靠国有企事业单位经营，被称为“红帽子企业”。此类案件的复杂之处在于由于特殊历史背景，难以收集证据还原产权真实情况，推翻工商登记之表象。但倘若“红帽子企业”的产权归属争论不休、拖而不决，其最终结局也只能是企业和政府两败俱伤。

② 厘清政府补偿的性质：本次发布的典型案例中有两件关于高速公路压覆导致的补偿问题。在（2022）渝04民再6号案中，再审新证据证明，中铁建高速公路公司已履行压覆矿场报批手续，且双方已达成补偿协议，因此本案并非民事侵权赔偿，而是补偿协议纠纷。[3] 同样，在（2023）闽04民终928号案中，再审法院着重就案涉高速公路的压覆与管来洗砂厂的延续申请未获批准进而遭受损失之间是否具有因果关系这一争点进行审理，在查明相关事实后，改判支持了民营企业管来洗砂厂要求补偿的合理诉求。[4]两起案件虽系不同行权路径，但均实现了合理补偿民营企业损失和支持政府基础设施建设的双赢。

③ 回应政企合作的痛点：在（2022）浙02民终3448号案中，国有企业宁波文旅集团等承诺以水上浮动码头及水域经营权等出资，而民营企业巨大公司以器材和团队投入，共建水上运动旅游项目。后宁波文旅集团未能取得水域经营许可，还拆除了水上浮动码头，但巨大公司已购买部分设备、器材，聘请了员工和团队，法院判令合同解除，要求国有企业赔偿巨大公司设备回购款和补偿款。[5]在（2020）辽01民终15053号案中，浑南农业局委托电力咨询公司对118个行政村进行无人机查访，电力咨询公司分批交付了查访报告，后浑南农业局以查访项目未经政府采购程序而合同无效、双方未结算验收等理由拒绝支付服务费，法院判令农业局支付费用。[6]此类案件虽为平等主体之间的民事纠纷，但由于政企合作的背景，民营企业往往在合作中处于弱势地位。正因如此，此类纠纷往往是营商环境的晴雨表，能够充分检验法院是否平等对待各方主体，平等保护各方财产。

2.关注刑民交叉

刑事风险对于民营企业和民营企业家都是最大的法律风险，刑民交叉类案件对于民营企业也往往是灭顶之灾。一方面，很多民营企业法律合规意识不足，治理管理模式粗放，确实存在违规；另一方面，部分刑民交叉案件实际是人为制造的，如一方当事人试图利用刑事手段“以刑阻民”、“以刑促民”，或者主动插手经济纠纷、搞地方保护主义等。

对此，两高意见一致强调要准确界定民事纠纷与刑事犯罪，妥善处理刑民交叉案件。实体上，秉持罪刑法定、疑罪从无的基本原则，严格认定罪与非罪的界限（例如正当融资与非法集资、合同纠纷与合同诈骗等），仔细甄别违法所得与合法财产，防止和纠正利用行政或刑事手段干预经济纠纷。[7]对于不构成刑事犯罪或免除刑事处罚的民营企业，两高意见均提出以企业合规改革推进案件处理和企业治理的衔接。[8]早在2020年，最高人民检察院就成立了企业合规问题研究指导组；近期，在张军院长的领导下，最高人民法院也成立了企业合规改革工作组，共同推动民营企业合规守法经营，达到“办理一案、规范一行、教育一片”的效果。

《最高法意见》亦从程序法上提出两点要求：

① 在刑民案件审理顺序上，《最高法意见》第22条确立“刑民并行”的原则。以《民事诉讼法》第一百五十三条（五）项为判断标准，对于并非基于“同一事实”的刑事和民事案件应当分别审理；对于无需等待刑事裁判结果的民事案件，不得以刑事案件正在侦查或尚未审结拖延为由民事程序；对于必须以刑事裁判结果为依据的民事案件，中止诉讼期间，也应当加强沟通和协同，共同推进案件审理。

② 在涉刑财产查封与处置上，《最高法意见》第5条重申对合法财产和权益的保护，要求及时返还与犯罪活动无关的财产，肯定案外人的善意取得，允许案外人对查扣冻财物的权属及是否属于赃款赃物提出异议和申诉。

3.规范公司治理和合规经营

两高意见对于公司治理的关注体现为两个方面：一是规范股东行为，解决内部人控制问题；二是引导民营企业规范合法经营。

在内部关系上，《最高法意见》第18条旨在推动民营企业治理结构的优化。民营企业内部治理类纠纷集中体现为法定代表人风险、公章管理风险、公司决议风险、用人失察风险等。对此，《最高法意见》提出“追究控股股东、实际控制人实施关联交易‘掏空’企业、非经营性占用企业资金、违规担保向企业转嫁风险等滥用支配地位行为的法律责任…追究民营企业董事、监事、高管违规关联交易、同业竞争等违背忠实义务行为的法律责任”，建立产权明晰、财产独立、责任分立的现代企业治理结构。最高人民检察院也于7月26日发布了《关于依法惩治和预防民营企业内部人员侵害民营企业合法权益犯罪、为民营经济发展营造良好法治环境的意见》，强调惩治和预防内部人员犯罪，如职务侵占、挪用资金、行贿受贿等。[9]

在外部经营上，《最高法意见》提倡用“宽严相济”的法治手段引导企业合规发展。《最高法意见》第7-11条提出保护知识产权、打击不正当竞争，同时要求遏制恶意维权、惩治虚假诉讼；第16条鼓励拓宽融资渠道，包容多元化的融资担保措施和新类型的权利质押；同时强调依法规制民间借贷“高利转贷”、“砍头息”、“高息转本”等乱象，降低民营企业融资成本。同样，《最高检意见》亦要求民事检察部门着力加强涉民营企业合同纠纷、公司类纠纷、担保纠纷和刑民交叉纠纷四类案件的生效裁判监督工作[10]；各级检察机关应当通过检察建议等方式，就民营企业行业发展的共性问题开展诉源治理[11]。

4.突出保全执行和破产重整

对比早年间支持民营企业发展的政策性文件，今年发布的《中央意见》在鼓励和规制之外，多了一份同情之理解，提出“正确看待民营经济人士通过合法合规经营获得的财物…对民营经济人士合法经营中出现的失误失败给予理解、宽容、帮助”。这份政策的温度在保全执行以及破产重整领域体现得尤为明显。

在保全执行领域，《最高法意见》强调善意文明执行，坚决杜绝超权限、超范围、超数额、超时限的超标的查封或乱查封[12]，《最高检意见》也要求优化办案的方式方法，最大限度减少司法活动对涉案民营企业正常生产经营的不利影响。本次发布的《最高检典型案例》中就包含两件执行监督的案件：案例八，通许县检察院对超标的查封向通许县法院发出检察建议，通许县法院随后裁定解除114套房产和土地的查封措施；[13]案例十，最高检向安徽省检移送曹某某涉嫌虚假诉讼的证据后，安徽省检经调阅民事案件、实地走访、调取银行流水等，查明曹某某为逃避执行，通过虚假诉讼、虚假调解转移被执行资产，在检察院的推动下法院启动再审程序，最终撤销了调解书、驳回原告诉讼请求。[14]

注释