文｜朱华芳、郭萌、庄壮、叶一丁、陈芯宇、林晓欣
引言：继《2022年度中国仲裁司法审查实践观察报告》之“概述”、“大数据分析”、“主题一：确认仲裁协议效力制度实践观察”、“主题二：撤销仲裁裁决制度实践观察” 、“主题三：仲裁裁决执行审查制度实践观察（上）”，本期推出主题三下篇，对仲裁裁决执行案件的级别管辖、仲裁中的财产保全相关制度及实践进行观察和分析。
根据《最高人民法院关于人民法院办理仲裁裁决执行案件若干问题的规定》（下称“《仲裁裁决执行规定》”）第2条，仲裁裁决执行由中级法院管辖，若执行标的额符合基层法院一审民商事案件级别管辖受理范围、被执行人住所地或被执行财产所在地在基层法院辖区内的，经上级法院批准，中级法院可以指定基层法院管辖。但若被执行人、案外人申请不予执行，被指定管辖的基层法院应将案件移送原执行法院即中级法院另行立案审理。[1]下文将对当前实践中基层法院管辖仲裁裁决执行案件、不予执行案件的情形进行观察，并就级别管辖规定的合理性进行初步讨论。
（一）实践中，中级法院指定管辖的形式包括在个案中指定具体基层法院，以及出台公告概括指定基层法院管辖特定标的额以下的仲裁裁决执行案件
截至2023年2月28日，在公开检索到的2022年驳回仲裁裁决执行申请裁定文书中，共有31份裁定系基层法院作出（不包括基层法院以级别管辖为由驳回的裁定），约占全部驳回执行申请裁定的9.8%。在这31份文书中，明确记录基层法院受中级法院指定管辖仲裁裁决执行案件的文书仅7份，其余裁定书并未明确管辖权来源【天津东丽法院（2022）津0110执4655号、湖北黄冈黄州法院（2022）鄂1102执583号案、黑龙江齐齐哈尔建华法院（2022）黑0203执185号案】，难以确定相关基层法院究竟是受指定管辖，抑或是在当事人向基层法院申请执行的情况下直接予以受理并作出裁定。
除了在个案中指定基层法院管辖外，实践中亦有部分中级法院以发布指定管辖公告的形式，就特定标的额以下的仲裁裁决执行案件指定基层法院管辖。例如，在《最高人民法院关于调整中级人民法院管辖第一审民事案件标准的通知》对中级法院、基层法院的一审民商事案件级别管辖标准作出调整后，[2]2022年广东深圳中院、山西运城中院分别发布《深圳市中级人民法院关于调整仲裁裁决执行案件级别管辖的公告》《运城市中级人民法院关于对部分仲裁裁决执行案件指定管辖的公告》，规定由基层法院管辖当事人住所地均在或均不在法院所处省级行政辖区的执行标的额不满5亿元的国内仲裁裁决执行案件，以及一方当事人住所地不在法院所处省级行政辖区的执行标的额不满1亿元的国内仲裁裁决执行案件。相较于个案指定管辖，在法院出台指定管辖规定的情况下，当事人可直接向被指定行使管辖权的基层法院申请执行，而无需经过向中级法院申请、中级法院立案审查、中级法院指定管辖、基层法院立案审查的过程，更符合执行效率优先的价值导向。然而，部分地方法院出台的指定管辖规定可能并未大范围公开，在具体案件中，建议当事人提前与当地法院沟通，确认当地管辖规定，以免出现因级别管辖问题而影响执行案件推进和申请执行人权益最终落实的情形。
（二）不予执行案件并非可指定基层法院管辖的案件，但实践中部分基层法院未将不予执行案件移送中级法院，违背了管辖权分配规则的立法本意
不论是《仲裁裁决执行规定》还是地方法院的指定管辖规定，均明确在基层法院受指定管辖仲裁裁决执行案件的情形下，若被执行人、案外人申请不予执行，该等案件仍应移送回原执行法院即中级法院，并另行立案审查处理。但与往年情形相似，2022年仍有部分基层法院直接审查并作出不予执行裁定，具体又分为两种情形：
第一，基层法院对被执行人申请不予执行的案件直接作出裁定。经公开检索，该情形虽未普遍存在，但仍有个别法院违反管辖规定作出不当处理，例如在（2022）津0110执3862号案中，被执行人向基层法院天津东丽区法院申请不予执行，法院审查后直接作出不予执行裁定，未另立“执异”案号进行审查，更未将案件移送至中级法院。
第二，基层法院依职权主动裁定不予执行，该情形在涉网络借贷仲裁裁决执行案件中较为常见【安徽歙县法院（2022）皖1021执1680号案、安徽利辛法院（2022）皖1623执4152号案、湖北蕲春法院（2021）鄂1126执2800号案】。我们认为，基层法院依职权直接裁定不予执行存在两点问题：首先，根据《中华人民共和国民事诉讼法》（2023修正）第248条（原第244条）规定，法院主动依职权裁定不予执行的情形限于“执行该裁决违背社会公共利益”，在其他情形下，基层法院未经当事人申请直接依职权裁定不予执行，有过度审查之嫌。其次，虽然文义上，《仲裁裁决执行规定》第2条关于不予执行案件应当移送中级法院另行立案审查处理的规定针对的是“被执行人、案外人对仲裁裁决执行案件申请不予执行”的情形，但在现行法框架下，基层法院经审查主动发现存在不予执行情形的，也宜移送中级法院另行立案审查：一方面，《仲裁裁决执行规定》专门作出移送规定，目的在于保障不予执行案件的审查质量、统一仲裁裁决司法审查尺度，因此无论依申请抑或依职权发现可能存在不予执行情形，基层法院均应将案件移送中级法院；另一方面，《最高人民法院关于仲裁司法审查案件报核问题的有关规定》所规定的报核程序也均将中级法院拟裁定不予执行作为启动报核程序的起点，若由基层法院直接审理并作出裁定，其是否及如何履行相关报核程序，现行法未对此作出安排。
此外，在主题三上篇关于不予执行事由与驳回执行申请事由混用的讨论中，我们曾指出，因实践中基层法院混用两类事由，援引不予执行规定作出驳回执行申请的裁定，将导致不予执行案件的管辖权实际下放到基层法院，该等情形同样不符合不予执行案件级别管辖规定的立法意旨。
（三）将部分仲裁裁决执行案件指定基层法院管辖可能更符合效率、方便原则，按照民商事案件标的额确定级别管辖具有合理性，但不予执行案件仍应由中级法院统一管辖
根据前文对2022年司法实践的观察，一方面，绝大多数仲裁裁决执行案件系由中级法院管辖，指定基层法院管辖的案件比重较小，而在指定管辖的情形中，又以中级法院在个案中指定为主，中级法院发布指定管辖规定的做法相对较少；另一方面，针对应由中级法院管辖的不予执行案件，实践中却仍有部分案件系由基层法院直接作出裁定。基于前述情形，值得进一步探讨的是，当前对于仲裁裁决执行案件及不予执行案件的级别管辖规定、实践中较常采用的个案指定管辖做法是否与司法实践需求相匹配。对此，我们倾向于认为：
第一，现行法原则上将全部仲裁裁决执行案件交由中级法院管辖的做法未必符合效率、方便原则。首先，因国内仲裁案件的保全大部分由基层法院裁定并执行，考虑到保全程序与后续执行程序之间的衔接和协调，执行仲裁裁决案件交由被执行人住所地或被执行财产所在地的基层法院处理更为便利。其次，因地域原因，相较于中级法院而言，基层法院或更便于了解到被执行人、被执行财产的信息并采取执行措施。最后，对于申请执行标的额较小的仲裁裁决执行案件而言，将其与民商事诉讼案件的执行管辖进行区分对待或意义不大。
第二，相较于个案指定管辖，各地法院或可参考前文所述广东深圳、山西运城等地的司法实践，考虑由中级法院依法统一出台规定，将执行标的额符合基层法院一审民商事案件级别管辖受理范围的案件交由基层法院管辖。在个案指定管辖的情形中，执行案件立案至少需经历申请人向中级法院申请执行、中级法院审查立案、中级法院指定基层法院管辖、基层法院立案四个环节，一方面难以有效缓解中级法院的案件压力（尤其是立案审查压力），另一方面也可能因程序过多、时间过长而影响申请执行人权益的实际落实。因此，由各地法院出台规定，在指定基层法院管辖部分仲裁裁决执行案件的同时，规定当事人直接向基层法院申请执行，可减少案件流转环节，提高执行效率。此外，考虑到实践中部分地区规定由中级法院统一处理仲裁中的财产保全案件，为协调保全程序与执行程序，由地方法院结合当地实际情况及相关程序安排出台规定也更为妥当。
第三，不予执行仲裁裁决案件仍应由中级法院统一管辖。根据《仲裁裁决执行规定》第2条第2款规定，若仲裁裁决执行案件已指定基层法院管辖，被执行人、案外人申请不予执行仲裁裁决的，基层法院仍应将不予执行申请移送中级法院另行立案处理，当前尚未有任何法律法规、规范性文件或司法解释将不予执行仲裁裁决案件管辖权下放至基层法院。之所以规定由中级法院管辖该类案件，原因在于不予执行裁定将对仲裁裁决既判力作出否定性评价，且当事人无法就此提起复议或申请执行监督。[3]为审慎对待仲裁裁决不予执行、统一对仲裁裁决司法监督的审查尺度，立法对管辖权作出明确安排，司法实践中亦应当严格遵守该规定，不应随意将不予执行仲裁裁决案件交由基层法院直接处理。
（一）实践中仲裁保全和仲裁裁决执行存在衔接问题，应考虑通过完善管辖权分配制度、建立法院内部协调机制等予以解决
根据《仲裁裁决执行规定》第2条、《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第9条规定，当前仲裁裁决的执行原则上由中级法院管辖，而国内仲裁案件的保全则通常由基层法院裁定并执行（实践中少数地区规定中级法院负责处理仲裁保全案件，如北京、苏州等）。
虽然根据《人民法院办理执行案件规范》的规定，在保全法院与执行法院不一致的情形下，保全法院应将保全财产交由执行法院处理，[4]制度上不存在衔接障碍，但实践中，由于仲裁保全和仲裁裁决执行法院普遍不一致，法院之间沟通协调成本增加的情形仍较为明显，例如需往返查阅、信息核实等，[5]在特定财产的处置上亦可能出现转交困难。上海二中院在《2017-2021年仲裁纠纷案件执行白皮书》中指出，在该院审理的一起仲裁裁决执行案件中，被执行人名下银行账户在仲裁阶段已由上海黄浦区法院保全冻结，但在上海二中院执行立案、前往银行办理扣划过程中，却被银行工作人员告知需由黄浦区法院先解冻，才能再行划扣。后上海二中院与黄浦区法院沟通解冻事宜，为避免解冻与划扣的“时间差”内资金被转移，又先行进行了轮候冻结。该等执行流程无疑增加了法院之间的协调成本，且若该账户有其余轮候冻结情况，执行法院如何在保全法院解冻后实现划扣，亦可能存在实操障碍。
对于前述程序衔接、沟通不畅问题，我们认为有必要从管辖权分配、法院内部协调机制设置等方面进行完善。首先，各地法院可考虑结合本地情况，依法指定基层法院管辖特定标的额以下的仲裁裁决执行案件，或规定由中级法院管辖仲裁中的财产保全案件，以尽量实现保全法院与执行法院的统一；其次，法院系统、法院与仲裁机构之间或需考虑进一步建立信息互通共享机制，推动保全信息、案件裁决信息与执行信息的及时同步，打通保全程序和执行程序之间的信息壁垒，降低执行法院处置保全财产的难度和成本。此外，对于仲裁案件及执行案件的代理人而言，在案件办理过程中应及时取得并留存保全裁定书、保全财产通知书、协助冻结存款通知书（副本）等材料，并在仲裁裁决进入执行阶段后，连同仲裁裁决等一并提交执行法院，协助执行法院快速了解保全财产信息，减少信息获取和沟通障碍。
（二）在仲裁中的财产保全回归必要性审查的前提下，赋予仲裁庭对财产保全事项的审查权具有一定合理性
在当前由法院统一决定保全事宜的制度安排下，仲裁机构在保全程序中通常仅发挥传递申请文书、证明仲裁程序的功能，对仲裁当事人提交的保全申请至多进行材料是否齐备的形式审查，而无权决定应否准许保全。《中华人民共和国仲裁法（修订）（征求意见稿）》（下称“《仲裁法修订草案》”）对这一制度作了突破性安排，规定当事人在仲裁中申请保全，可向法院或仲裁庭提出，若向仲裁庭提出，仲裁庭应当及时作出决定，保全决定提交法院后，法院应当及时执行。[6]若该规定落地，由法院统一行使保全决定权的单轨制模式将转变为法院、仲裁机构共同行使保全决定权的双轨制模式。[7]
赋予仲裁庭财产保全决定权或主要有以下三方面考虑：第一，组庭后，仲裁庭相较于法院更熟悉具体案情，能更高效地对当事人的保全申请是否符合规定作出判断，将保全决定权交由具备“审判职能”的仲裁庭，也与“诉讼中保全”由审判机构审查裁定、执行机构具体执行的权限分配模式一致，避免仲裁保全在法院一律被作为“诉讼前保全”对待；第二，根据当前规定，仲裁中的财产保全需由仲裁机构转递有管辖权法院，法院立案庭审查并作出保全裁定后，再移交执行实施部门具体负责采取保全措施，因此仲裁申请与保全实施之间的时间间隔较长，可能增加被保全人转移财产的风险，将保全决定权赋予仲裁庭、执行权仍由法院保留的权限分配制度或更能提高保全效率；第三，当前国际仲裁规则多允许仲裁庭直接作出保全等紧急性、临时性措施的决定，赋予我国仲裁机构保全决定权能起到与国际仲裁主流模式接轨、增强我国仲裁机构竞争力的作用。
但实践中，也有不少实务工作者对《仲裁法修订草案》赋予仲裁庭保全决定权持反对观点，主要理由包括：第一，保全系司法权力，应由司法机关行使，将其赋予民间机构行使缺乏正当性；第二，仲裁机构人员缺乏成熟的审判经验，不具备判断应否采取保全措施的能力；第三，仲裁裁决需经法院审查才具有执行力，直接赋予仲裁机构作出的保全决定执行力将导致体系解释陷入矛盾；第四，若仲裁庭作出保全决定，后续当事人能否及如何复议，缺乏相应制度设计。[8]
上述观点均有一定道理，结合制度本意及司法实践，我们倾向于认为：
第一，赋予仲裁庭保全决定权仅是在制度上发挥补位功能，不会导致法院的保全决定权被仲裁庭全面取代。一方面，由仲裁庭决定保全的制度价值主要体现在组庭后的仲裁阶段，而实践中保全申请通常随仲裁申请一并提出，考虑到组庭时间相对较长、组庭前的仲裁保全即便交由紧急仲裁员处理亦未必比法院直接处理更具有审查优势，即使《仲裁法修订草案》赋予仲裁庭对仲裁保全的决定权，可能也主要适用于仲裁程序进行中需要新增保全措施的情形（例如当事人变更/增加仲裁请求后申请追加保全），不会对仲裁保全主要由法院审查决定的既有格局造成颠覆性改变。另一方面，保全在性质上仅是临时性措施，不同于仲裁裁决的执行，因此认为“保全决定权属于司法权力”，仅以“仲裁裁决需经法院审查才具有执行力”为由否定仲裁庭保全决定权，理据不足。
第二，应否赋予仲裁庭保全决定权仍应基于财产保全制度本意进行考虑，在当前对保全申请通常仅进行形式审查的背景下，赋权仲裁庭难以发挥其审查优势，但若实现保全必要性审查的归位，由仲裁庭审查保全事项或更能保障保全制度的运行符合本意。实践中，无论是诉讼中保全还是仲裁中保全，大多数法院倾向于只审查保全材料是否齐全、保全金额是否超出请求金额、是否提供财产线索、是否提供担保等表面事实，保全裁定文书也仅简单记载保全申请符合法律规定，未就是否存在“一方当事人因另一方当事人的行为或者其他原因，可能使裁决不能执行或者难以执行的”情形进行论证和说理，财产保全必要性审查被虚化、弱化。[9]若对于应否采取保全措施仅作形式审查，则由保全法院决定足矣，交由仲裁庭审查判断的意义有限。但是，该财产保全审查标准与法律规定并不相符，极容易诱发恶意保全现象，当前已有不少学者、法官撰文呼吁调整审查思路，强化申请人履行说明保全合法性、必要性的义务。[10]在保全裁定的作出不再仅仅基于形式审查、材料审查的情况下，对于仲裁中的财产保全程序而言，负责审理案件、熟悉案情及当事人的仲裁庭无疑是更适合对保全申请是否符合法律规定作出审查认定的主体。
第三，赋予仲裁庭保全决定权确有一定合理性也更符合“仲裁中保全”的权限分配，但相关配套制度有待进一步完善。首先，即便由仲裁庭作出保全决定，后续仍需转递法院并由执行部门采取保全措施，仲裁程序和司法程序衔接引起的效率问题或难仅通过赋权仲裁庭得到解决，[11]相较于法院作出保全决定，由仲裁庭直接作出保全决定能否达到提升仲裁保全效率的预期效果，主要有赖于后续具体衔接制度的构建。其次，确如上述反对观点所述，在仲裁庭行使保全决定权的情况下，还涉及与保全复议等关联制度的衔接问题，若最终出台的《仲裁法修订草案》保留关于仲裁庭决定保全的规定，也应注意对相关配套机制同步作出完善。
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注释
