文｜杨骏啸

作者按：

2023年9月，最高人民法院悄然出台了一份名为《关于四级法院审级职能定位改革试点结束后相关工作要求的通知》的文件，正式宣布历时两年的四级法院职能定位改革试点工作结束。而这次改革中一项重要制度，即最高人民法院民事再审制度的改革内容，最终也没有出现在2024年修订的民事诉讼法中。表面上来看，从2023年10月开始，最高人民法院民事再审制度就恢复到2021年9月之前的情况。但是，基于我们对民事再审尤其是最高人民法院民事再审活动的长期积累和观察，我们认为四级法院职能定位改革对于民事再审制度尤其是最高人民法院民事再审审查活动的影响，短期内可能难以消除，后续如何发展仍有待进一步观察。

2007年民诉法第一次修正前最高人民法院民事再审情况

1.早期我国民事诉讼制度中的再审（1982-1991）

我国民事诉讼制度中关于再审的规定，最早出现在1982年颁布的《民事诉讼法（试行）》（以下简称“82民诉法”）。82民诉法第十四章是关于审判监督程序的规定，第157条规定“各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误，需要再审的，提交审判委员会讨论决定。最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误的，有权提审或者指令下级人民法院再审。”这是法院依职权启动再审程序的规定，而且这条规定基本沿用至今。

而对于当事人对生效民事裁判不服的，82民诉法第158条规定“当事人、法定代理人对已发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上级人民法院申诉，但是不停止判决、裁定的执行。人民法院对已经发生法律效力的判决、裁定的申诉，经过复查，认为原判决、裁定正确，申诉无理的，通知驳回；原判决、裁定确有错误的，由院长提交审判委员会讨论决定。”从这一条可以看出，早期我国民诉法并未赋予当事人申请再审的权利，而是只有“申诉”的权利，而申诉后能否启动再审，法官、合议庭或者院长均无权决定，必须提交审判委员会讨论才可以进入再审，最终仍是以法院依职权再审的方式让错误裁判得以纠正。所以，当事人的申诉只是法院院长发现错误案件的渠道之一，并不是独立于依职权再审的再审启动方式。而且82民诉法也没有规定检察机关有权对民事裁判进行监督，所以整体来说82民诉法规定的再审程序就是法院依职权启动再审这一种方式。当事人虽然可以向法院申诉，但是无法以自己的申请启动再审程序，而所谓申诉复查的具体程序也没有规定。

2.现行民诉法制定初期的民事再审制度（1991-2007）

我国现行民事诉讼法于1991年颁布，虽然历经多次大范围修改，但是仍属于在91民诉法基础上进行的修订。91民诉法关于审判监督程序的规定明显要比82民诉法丰富得多，除了原有法院依职权启动再审的规定外，也增加了当事人申请再审和检察机关抗诉启动再审两种方式，并一直沿用至今。

91民诉法第178条规定“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院申请再审，但不停止判决、裁定的执行。”首次明确规定了当事人不服生效裁判的，有权申请再审。但是整体上对法院如何处理当事人再审申请，仍然规定得非常简单，包括什么情况向原审法院申请，什么情况向上一级法院申请也没有规定，实践中出现多头再审的情况。此外，对于当事人申请再审后法院应当以何种程序审查，当事人是否参与审查过程等问题，均没有规定。

有鉴于当时出现的“再审难”“再审乱”的现象，最高人民法院在2002年9月颁布《最高人民法院关于规范人民法院再审立案的若干意见(试行)》，全面规范刑事、民事、行政案件再审立案方式。该意见第6条规定：“申请再审或申诉一般由终审人民法院审查处理。上一级人民法院对未经终审人民法院审查处理的申请再审或申诉，一般交终审人民法院审查；对经终审人民法院审查处理后仍坚持申请再审或申诉的，应当受理。”第15条规定：“上级人民法院对经终审法院的上一级人民法院依照审判监督程序审理后维持原判或者经两级人民法院依照审判监督程序复查均驳回的申请再审或申诉案件，一般不予受理。”该规定建立了两级再审审查制度，即当事人对生效民事裁判不服的，应当先向原审法院申请再审，对原审法院处理结果不服的，还可以再向上一级法院申请再审。如果两级法院均驳回再审申请的，或者上一级法院再审后维持原判的，就不能再继续申请再审。而对于原审法院再审后作出的判决（无论是否维持）或者上一级法院再审改判的案件，当事人仍可继续申请再审。该规定基本上保障了当事人有两次就生效裁判申请再审的机会。但是就法院具体如何进行再审审查，也没有作出更细致的规定。

3.对2007年民诉法修正前再审制度的主要批评意见

这一时期当事人对于民事再审制度的不满主要体现在以下两个方面：第一是再审审查过程不透明，当时法院审查民事再审申请，主要采用书面审查方式，也不向当事人告知具体审查过程，而对于驳回再审申请的案件，最终以驳回申诉通知书的方式结案，该文书不是法定的判决书或者裁定书，没有合议庭或者承办法官署名，驳回的理由通常也比较简单，无法完全回应当事人的申请理由，当事人无法得知案件具体处理过程，也没有机会在法官面前陈述意见，难以服判息诉，绝大多数当事人收到驳回申诉通知书后仍选择继续申请再审；第二是再审期限和再审审查期限过长，1991年民诉法规定当事人不服生效裁判的，可以在生效后两年内申请再审，使得生效裁判在生效后两年时间里仍面临被再审的风险；而法律又没有规定法院审查再审申请的时间。特别在当事人至少可以两次申请再审的制度安排下，一个案件可能在判决生效后2-3年时间里仍持续处于再审审查状态，导致当事人之间的权利义务不稳定。在实践中甚至出现了一个案件经过一审、二审后被反复再审的情况，其中因素难免引起各方面的非议。在这一阶段，社会各界对于民事诉讼法的修改建议中，都指向再审制度应当进行全面改革。

四级法院职能定位改革之前再审制度的变化（2007-2021）

1.2007年民诉法第一次修正对再审制度的改革

2007年民诉法的修正是1991年民诉法颁布以来的第一次大修，重点针对再审制度进行完善，而最为亮眼的改革就是针对当事人申请再审以及审查方式的规定，主要有以下几个方面：

第一，第178条明确规定当事人应当向上一级法院申请再审，改变原来当事人必须首先向原审法院申请再审的规定，不仅避免了原审法院处理再审案件难以纠错的情况，客观上也加快了再审案件处理进展。因为此前当事人为了向上级法院申请再审，都必须先向原审法院申请一次，即便明知原审法院纠错动力不足，也不得不先走一遍程序。而新规定使得当事人可以直接将争议送至上一级法院审查，节省了大量时间。当然这一规定也不可避免导致再审案件数量增大，原有机制下要求当事人先向原审法院申请再审，必然可以“过滤”掉一些送往上一级法院再审的案件。

第二，第179条规定了应当再审的情形，细化再审事由，从原有的五项变为十五项。这一规定改变了原先再审必须以原生效裁判“确有错误”为前提的较高标准，结合第181条关于应当裁定再审的规定，明确区分了再审审查和再审审理的不同阶段以及不同标准。

第三，构建了对抗制为基础的再审审查程序。第180条规定了当事人申请再审的，法院应当向对方当事人发送再审申请书，对方当事人可以发表书面意见，该程序类似于一审、二审程序中的诉答阶段。该条还规定法院可以要求当事人补充证据材料，询问有关事项，意味着当事人可以直接向法官陈述意见，双方在再审审查阶段也会发生诉讼攻防。

第四，正式构建了再审审查和再审审理两个不同的阶段，此前法院再审审查的标准通常是“确有错误”，也就是说法院裁定进入再审的前提必须是已经认定生效裁判存在错误，而实际上原先审查过程中被申请方通常无法参与，甚至不知道对方当事人已经申请再审，直到收到再审裁定后才有机会进行答辩，而此时法院已经认定生效裁判确有错误。2007民诉法第181条关于法院处理再审申请的程序规定，将再审审查和再审审理进行了分开处理。再审审查阶段，法院审查的内容是再审申请是否存在第179条规定的十五项情形，而不是直接认定原审裁判是否确有错误。当法院认为原审裁判存在应当再审的情形时，就裁定进入再审审理程序。而在再审审理阶段，法院才最终作出是否改判或者维持原审判决的终局决定。

2007年民诉法修正回应了社会各界对于再审制度的批评与质疑，使得当事人在一审、二审程序基础上，能够获得一个可以亲自参与的具有对抗性的再审审查程序，类似于很多三级三审制国家的“第三审制度”，因此也有部分学者将本次再审改革后的再审制度称为“准三审”程序。从效果来看，2007年民诉法施行后，大量的再审案件立即涌向了最高人民法院，最高人民法院在民诉法基础上陆续颁布了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》《民事申请再审案件诉讼文书样式》《最高人民法院关于统一再审立案阶段和再审审理阶段民事案件编号的通知》《第一次全国民事再审审查工作会议纪要》等一系列司法解释和司法文件，针对再审审查工作和程序做了较为细致的规定。总体来说，这次再审制度改革受到了社会各界的认可与赞赏，认为这是保障当事人诉讼权利，发挥上级法院尤其是最高人民法院审判监督职能的重要举措。

与此同时，2007年民诉法仍保留了此前再审制度的中的部分内容，主要包括：第一是关于再审期限问题，仍采两年的较长期限，客观上导致2007年民诉法修正后大量旧案涌向最高人民法院；第二是关于再审次数问题，根据《第一次全国民事再审审查工作会议纪要》第6条第2款，当事人对不予受理、管辖权异议、驳回起诉以及按自动撤回上诉处理的裁定不服申请再审的，上一级人民法院应当受理，据此对于法院驳回再审申请的裁定，当事人不能申请再审；同时该条第1款还规定“当事人对地方各级人民法院作出的已经发生法律效力的一审、二审民事判决、裁定、调解书，以及再审改变原审结果的民事判决、裁定、调解书，认为有法定再审事由，向上一级人民法院申请再审的，上一级人民法院应当受理”。也就是说针对再审改判案件，当事人还可以申请再审，而对于再审维持原审结果的案件，当事人不能再次申请再审。这个规定部分保留了针对再审判决可以申请再审的规定。前述两方面的情况，也是导致2007年民诉法修订后大量再审案件涌入最高人民法院的因素。

2.2012年民诉法修正对再审制度的微调

随着2007年民诉法施行，大量再审案件涌入最高人民法院和高级人民法院，导致原本主要承担审判指导任务的高级别法院办案压力陡增。与此同时，一些群体性案件给法院带来的社会压力也越来越重，司法体系内部也出现了要求反思2007年民诉法再审制度改革的利弊的声音。因此，在短短5年后，民诉法再次进行修正，针对再审制度进行了调整。虽然修改的内容不多，但是可以体现出司法机关对于再审案件增多情况的调整。

2012年民诉法第199条规定：“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审；当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的案件，也可以向原审人民法院申请再审。当事人申请再审的，不停止判决、裁定的执行。”这一规定悄然改变了2007年民诉法关于再审上提一级的规定，将“人数众多”或者“当事人双方都为公民”两种情形的再审，规定为可以向原审人民法院申请。该规定立刻被解读为最高人民法院担心群体性诉讼和个人诉讼带来了社会压力，于是要将这类案件下放到原审法院再审。而且在2012年民诉法施行后，最高人民法院和部分高级人民法院确实有一个时期采取过限缩措施，即对于前述两类案件不收取当事人申请材料，要求当事人向原审法院申请再审。而原审法院面对这类案件也有一定抵触情绪，甚至出现了当事人向原审法院申请再审，原审法院又劝导当事人向上一级法院申请再审的现象。这一规定和现象也激起了当事人和律师们的反感。最终最高人民法院明确该条“也可以”指的是当事人可以选择向原审法院或者上一级法院申请再审，而不是当事人只能向原审法院申请再审。这一规则明确后，虽然本条没有做出修改，但是实际上基本名存实亡，因为这类人数众多或者双方均为公民的案件，当事人本身对原审法院再审较为反感，绝大多数当事人希望由上一级法院进行再审。

2012年民诉法第205条将再审申请期限从两年缩短至6个月，这一变化也体现了法院希望减少可以再审案件的范围，而且从时间上来说，原先规定的两年确实过长，即便是6个月的再审期限，与针对民事判决的上诉期限仅有15天相比也显得过长。这一改变没有引起社会各界的普遍反对意见。

2012年民诉法第209条规定，当事人申请再审被法院驳回的，或者对再审裁判不服的，可以向检察机关申请检察监督。该条款本身没有规定申请再审被驳回是否可以再次申请再审。但是在实践中，这条规定逐步被解释为，当事人申请再审被驳回的，或者当事人对再审裁判不服的（无论再审维持或者改判），只能向检察机关申请监督，不能再向法院申请再审。这一规定彻底结束了原有制度下允许当事人多次申请再审的规定。

从2012年修正民诉法开始的十年时间里，法律和司法解释层面对于再审的制度性安排基本稳定，没有发生大规模的变化。而在司法体系内，各级法院尤其是最高人民法院在具体再审审查过程中的程序安排却经历了几次不小的变化。

3.从“提审分立”到“自提自审”

2007年民诉法施行后，大量申请再审案件涌入最高人民法院，这些案件都必须组成合议庭进行审查，并且绝大多数案件最终要出具正式的裁判文书，又有审理期限的限制，导致原有审判监督体制无法适应大量再审案件的局面。针对这一情况，最高人民法院在2009年9月成立“立案二庭”，其职责为“依法受理管辖争议案件；对不服各级人民法院的生效裁判提出的各类申诉以及再审申请进行实质审查，认为可能错误的，移交审判监督庭及有关审判庭审查处理；负责司法救助工作；参与起草司法解释” 。自此，最高人民法院建立了再审审查工作的三阶段流程，即首先由立案一庭负责对当事人申请再审的材料进行形式审查，当时主要申请方式为当事人持纸质材料前往位于北京的最高人民法院诉讼服务中心进行现场申请，由立案一庭工作人员负责审查材料是否完备。第二阶段是立案二庭进行再审审查，主要工作是判断当事人的再审申请是否存在民诉法规定的再审事由，如果存在应当再审的情形的，依法作出再审的裁定。第三阶段，对于立案二庭裁定由最高人民法院提审的案件，移送至相应的民事审判业务庭（主要是民一庭和民二庭）进行再审审理，并最终作出再审判决或者裁定。在最高人民法院的示范下，很多高级人民法院也设立了专门负责再审审查的业务庭，出现了例如“审判监督X庭”“申诉审查庭”等名称。而这种流程也被俗称为“提审分立”，就是决定提审的合议庭和最终作出再审判决的合议庭不同的情况。

根据这套流程，当事人申请再审后判断是否应当再审的合议庭，和最终作出再审裁判的合议庭，分属不同业务庭室。而立案二庭的审查工作仅限于是否再审，不对案件实体争议作出最终的判断。通常情况下在立案二庭的合议庭作出的提审裁定中，只会记载本案符合哪一项再审事由，但是对原审裁判结果是否存在错误并不进行定性。实践中渐渐出现了一些案件，立案二庭的合议庭认为符合再审事由的案件进入再审后，负责审理的民事审判庭的合议庭认为原审裁判结果没有错误，最终作出维持原审裁判的结论。这种情况引发了当事人的不满，认为既然已经裁定再审就意味着原审判决确实有误，为什么最终又没有改判。这种现象与2007年民诉法规定的再审审查和再审审理两阶段安排有关，客观上这种制度安排可以提高案件再审比例，因为负责再审审查的法官只需要判断案件是否存在再审事由，并不需要决定案件最终处理结果，因此在决定哪些案件需要再审时的负担和压力相对较小，不需要达到相信“原审裁判确有错误”的心证程度。但是提审案件数量过大，必然带来相应民事审判业务庭室的审判压力增加，而且最终作出再审裁判的合议庭面临来自当事人的压力也会增加。

随着民诉法历经2007年、2012年两次修正，尤其是2012年修正民诉法将再审申请期限改为6个月，最高人民法院受理的再审案件数量逐渐稳定。至2014年7月，最高人民法院宣布撤销立案二庭，成立环境资源审判庭。而原先专门由立案二庭负责审查的民事再审申请案件，按照案件性质被直接分配到相应民事审判庭进行审查，审查后认为应当提审的，在立“民再”字号案件后仍由原办理审查的合议庭继续进行再审审理，并做出再审裁判。这样一来，原本分开由两个业务庭室进行的再审审查与审理合二为一，由相同合议庭全程处理，俗称“自提自审”。此后，随着最高人民法院设立巡回法庭，巡回法庭内部没有设立不同审判部门，而是以主审法官团队的方式进行扁平化管理。当事人向巡回法庭申请再审的，由巡回法庭主审法官组成合议庭审查，裁定提审后也由原审查合议庭法官继续进行再审审理，基本维持了“自提自审”的格局。极个别情况例如原审查合议庭中法官退休、调离等情况可能会导致再审审理合议庭发生变化。

相较于2007年民诉法施行后初期阶段而言，“自提自审”方式带来的影响是能够进入再审案件的数量急剧下降。因为“提审分立”方式下再审审查法官无需对案件作出最终结论，而“自提自审”方式下的再审审查法官如果决定再审某个案件，后续还是由该合议庭法官进行再审审理，因此在审查阶段法官就会按照“确有错误”的心证标准判断案件是否需要再审。例如当事人主张有新证据足以推翻原审裁判确认的事实，在“提审分立”情况下审查法官只需要判断该新证据是否足以推翻原审事实，但是在“自提自审”方式下的再审审查法官就需要详细听取被申请人是否有反驳证据或者意见能够抵消申请人新证据的证明效果，或者是否有其他事实导致即便原审裁判认定事实被推翻，也不会影响裁判结果的情况。通常情况下，“自提自审”方式中的合议庭尤其是主审法官在裁定提审之前都会进行询问或者听证，详细听取各方针对案件的全面意见，在形成“原裁判确有错误”的心证之后才会裁定提审。在后续再审审理阶段，除非事实和证据发生了极其重大的变化，否则基本上会按照再审审查阶段已经形成的心证作出裁判。

从效果上说，“提审分立”方式虽然提高了进入再审的案件数量，但是从制度设计角度来说确实有叠床架屋之嫌。一个普通民事案件，经过一审、二审后申请再审，需要经过上一级法院两个不同的合议庭审理再作出最终判决，相当于将“准三审”变成了“准四审”。同时审查合议庭不负责再审审理，客观上会出现同一个法院不同合议庭对案件性质认识不同的现象，反而增加了当事人的疑虑和不满。而从审判业务指导方面来说，再审审查工作并不构成一个独立的审级，最高人民法院立案二庭只能在再审审查程序方面针对下级法院进行指导，对很多实体问题的态度难免与其他民事审判业务庭室出现不一致的观点，也不利于法律适用的统一。

然而“自提自审”方式却解决不了困扰最高人民法院的根本问题，就是不断增加的案件数量与有限的司法资源之间的矛盾。2021年之前最高人民法院“民申”字号的案件数量每年都有较大增加，我们观察到部分巡回法庭甚至不得不“借调”所在区域内的法官，即将巡回法庭所在辖区内的高级法院审判员免职之后，由全国人大常委会重新任命为最高人民法院审判员，再由最高人民法院任命为该巡回法庭主审法官。两年后再由全国人大常委会免去该法官在最高人民法院的职务，回到原任职法院继续担任审判员。还有一种方法就是将下级法院的法官甚至是资深法官调往最高人民法院及巡回法庭担任法官助理，分担办案压力。然而这些措施更类似于扬汤止沸，无法有效缓解最高人民法院办案压力，最终成为最高人民法院开展四级法院职能定位改革试点的动机之一。而从2007年民诉法第一次修正以来构建的最高人民法院民事再审制度，也将随着这次改革迎来一次颠覆性的重大变化。

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